遲滯多年后，廣受關注的全國事業單位改革，終于有了清晰的路線圖。
據了解，目前有關部門正在指導對全國事業單位進行統一分類，并計劃在5年內完成這一工作。
現有的事業單位將被劃分為三個大類進行轉型。其中，承擔行政職能的事業單位將轉為行政單位，從事生產經營活動的事業單位將轉為企業。
本報記者了解到 據有關部門測算，除第一和第二類外，剩下約80%屬于為社會提供公益服務或為政府行使職能提供支持保障的事業單位，這部分原則上將繼續保留在事業單位序列內。
這是一個大手術。3000多萬人的前程和命運，將在這場分類改革中被“劃分”。
遲疑5年的“敏感手術”
對現有事業單位分類恰當與否，決定著相應的配套政策能否有效制定和實施。
從2001年到2004年間，浙江、江蘇、遼寧、山東先后制訂了本地事業單位分類改革的實施方案，中央也曾在2004年開始著手準備全國范圍的分類改革方案。
2005年年底，國家相關部門曾一度擬定了一個全國事業單位改革總體方案和四個配套性方案。據知情人士回憶，這份總體改革方案在設計上頗為犀利，分別涉及到分類標準、人事制度、財政供給、養老保險等內容。
“當時是準備全面實施事業單位改革的，但部分地方從財政條件和社會穩定角度提出異議，表示實施起來有困難。其他配套政策的制定部門如人社部和財政部也提出了一些看法。”一位知情人士介紹說。
此后，事業單位改革的步伐放緩，中央決定先行制訂一個試點方案，在試點地區總結經驗再推廣。
2008年11月份，由中央編辦以內部傳達形式印發了一份《關于事業單位分類試點的意見》，為分類改革步驟提供了原則指導。
上海、重慶、浙江、廣東、山西5個省市于2009年率先在全國進入分類改革試點。根據要求，分類改革試點于2009年1月起實施，省直事業單位改革于2009年底完成，市、縣、鄉鎮事業單位改革于2010年底完成。
分類之難，難在幾乎所有事業單位都不同程度地“沾了經營”。絕大多數事業單位都或多或少地有一些商業項目，行政、公益、經營職能混在一起，難分彼此。
比如有些新聞出版單位，既有政府宣傳職能，又有廣告、房地產之類的項目，那是算公益類，還是經營類？還有一些行政附屬單位，如統計、培訓、信息服務等機構，有行政職能，也有經營項目，是應該回歸政府體系，還是轉為企業？很難分。
“試圖用一個定義去概括事業單位的一般屬性，多半會犯簡單化的錯誤，因為事業單位的多樣化和復雜性，已經遠遠超出了任何言詞定義所能夠概括的極限。” 中國政法大學方流芳教授說。
在2010年召開的公益機構改革與公共服務發展國際研討會上，人力資源和社會保障部副部長胡曉義介紹說，目前全國共有事業單位120多萬個，工作人員3000多萬人，其中專業技術人員約2000萬人，占全國專業技術人員總數的47.3%。
行業協會機關報刊算哪類？
分類改革之難，還有另一個原因——未定性先分類。
據介紹，在探索事業單位分類的很長一段時間內，并不是按照事業單位的屬性來分的。
“事業單位本來應該是圍繞著公共利益來設立的，而現在有些事業單位卻是在國企改制、部委機構改革中為政府財政減負、分流人員、解包袱而成立的，比如一些行業協會，一些部委下屬的報刊雜志出版社等等。”一位接近編制機構的人士告訴記者，對于這部分單位，首先應該明確哪些是應該回歸公共部門的。如果這個分類做得不好，那么下一步人事制度改革中的聘用合同就會性質不明。”
按照分類指導意見，對目前難以確定類別的事業單位，將按主要類別屬性和發展方向先預定其類別，經過相應調整完全符合條件后，再確定其類別。
根據目前的分類，大框架下的類型有了，但是如何認定某個具體的單位到底屬于哪一類，卻并不容易。
據本報了解，改革主導部門的思路是，對完全或基本承擔行政職能的事業單位，比如金融監管機構、執法監督機構等，將根據各地展開行政管理體制改革的時機，逐步將之轉為行政機構。今后，除法律法規授權外，不再批準設立新的承擔行政職能的事業單位。
比如一些實行“參照公務員管理”的事業單位，其中一部分都具有行政執法權，履行行政管理職能。按照指導意見，此類事業單位行政色彩濃重的，可能回到政府體系，人事制度回歸公務員序列。
目前，勞動部門中的勞動監察機構、建設系統的稽查部門、銀監會(局)、電監會(局)、保監會(局)、證監會都是事業單位編制。
而對從事生產經營活動，己經實現或經過相應調整可以實現由市場配置資源的事業單位，如開發應用型科研機構、招待所等，根據分類指導意見，這類單位應當逐步轉為企業，并注銷事業單位，核銷事業編制。同樣今后也不再批準設立從事生產經管活動的事業單位。
“分類改革能否順利推進，在過渡期內嚴控增量很重要，今后不再批設承擔行政職能的事業單位和從事生產經營活動的事業單位，有助于盡量減少改革的阻力，保證公平公正。” 國家行政學院教授汪玉凱解釋說。
由于事業單位分類要在全國推進，審核分類的權限將下放至省級有關部門。而省級部門所屬的事業單位，則由主管部門提出初步意見，報機構編制部門，會同財政部、人社部等部門提出審核意見，按程序報批。
“養三個孩子和養兩個的區別”
經過分類后，約80%屬于為社會提供公益服務或為政府行使職能提供支持保障的事業單位，原則上將繼續保留在事業單位序列內。
針對這部分公益服務單位，改革的目標是整合資源，強化公益屬性，加強政府監管。但由于這一類事業單位量大面寬，分類時會進一步細分為兩類。
公益一類，即從事關系國家安全、公共安全、公共教育、公共文化、公共衛生、經濟社會秩序和公民基本社會權利的公益服務，不能或不宜由市場配置資源的事業單位。如義務教育機構、公共衛生機構等。
據本報了解，這類單位所需經費可能由同級財政按履行職能的需要予以保證，單位本身不能開展經營活動，也不能收取服務費用。
履行職能依法取得的行政事業性收費或基金，實行“收支兩條線”管理，收入上繳國庫或財政專戶，不能自主支配。
公益二類，即提供公益服務并可部分實現由市場配置資源的事業單位，比如普通高等教育機構、非營利醫療機構等。
這類單位所需經費由財政給予不同程度投入，同時鼓勵社會力量投入。提供公益服務取得的服務性收入，符合條件的實行“收支兩條線”管理；依法取得的經營性收入，納入單位預算管理，主要用于公益事業發展。根據需要，政府購買其有關服務。
在原來的方案設計中，還曾經劃出過一個公益三類，即提供的服務具有一定公益屬性，可基本實現由市場配置資源的事業單位。這類單位實行經費自理，自主開展公益服務活動和相關經營活動。
這就是原來的“三大類、三小類”分法。在后來的方案修改中，有專家認為對事業單位分類過細會增加改革的難度，分類過多，制度設計、申報審批以及日后的管理都會增加很多麻煩，“就像養三個孩子和養兩個的區別”。
為此，公益三類被砍掉，并入了公益二類。
部分受訪的學者認為，按照目前的分法，也就是分純公益和準公益。前者如義務教育階段的中小學、公共衛生防疫等行業的事業單位，應由財政絕對包干；后者，如各大公立醫院、大學等，則可以允許其運用市場化的機制來運作。
也有學者認為，即便市場化，前提也是為了更好地提供公共服務，而不是以單純盈利為目的，政府應嚴格約束，控制這個“度”。
