2005年全國1%人口抽樣調查數據顯示，我國流動人口已高達1.47億，占總人口的11.28%。2010年6月，國家人口計生委發布了《中國流動人口發展狀況報告》。該報告顯示，2009年我國流動人口已達到2.11億，報告預計在未來二三十年，我國流動人口數的增速將逐步放緩，但規模仍將不斷增加。然而我國大多數流動就業人員至今仍未參加任何一種社會養老保險。據國家人口計生委于2009年7月啟動的重點地區流動人口監測試點調查，流動人口參加養老保險的比例為 22.7% ；其中農業流動人口參保比例均遠低于非農業流動人口 。
在今年中央電視臺春節晚會上，“旭日陽剛”兩位農民工演唱的《春天里》，有一段歌詞：“如果有一天，我老無所依，請把我留在春天的時光里；如果有一天我悄然離去，請把我埋在春天里。” 筆者聽后為之動情，深感我們研究社會保障的學者在農民工的養老保險方面沒有盡到應有的社會責任。筆者認為解決包括大批農民工在內的流動就業人員的“老有所依”問題已刻不容緩，中央及國家有關部門在“十二五”時期應高度重視流動就業人員參加社會養老保險問題，采取更有效并切實可行的措施，爭取全國流動就業人員中參加各類社會養老保險的比例在“十二五”期末達到70％；在2020年達到“全覆蓋”。
一、“十二五” 是我國應對未來老年人高峰期養老保障的關鍵時期
2010年2月國家統計局在發表的《中華人民共和國2009年國民經濟和社會發展統計公報》中公布，2009年末我國60歲及以上老年人口數為1.67億，60歲及以上老年人口系數為12.5％，15～59歲勞動年齡人口數為9.21億，15～59歲勞動年齡人口撫養60歲及以上老年人口的老年撫養比為18.1％(不包括香港、澳門、臺灣和福建省的金門、馬祖地區，下同)。據筆者主持的國家社會科學基金重點項目“21世紀中國人口發展趨勢及其對策”所進行的 修正生育中方案和人口平均預期壽命低方案預測，我國60歲及以上老年人口數將從2000年末的1.31億迅速增加，在2014年末超過2億、2025年末超過3億、2035年末超過4億；其中2021年至2030年為我國60歲及以上老年人口數空前絕后的高速增長期，10年內將凈增1.13億。按上述修正生育中方案預測結果，我國15～59歲勞動年齡人口數將從2000年的8.33億迅速增加到2011年的峰值9.32億，然后開始緩慢負增長，但在2005-2024年間均超過9億；其中在2008-2014年間均超過9.20億，是我國15～59歲勞動年齡人口數高峰期。
鑒于我國城鄉勞動者參加養老保險并繳費的時間越長，他們在年老后領取的社會養老金越多，而且在城鎮職工基本養老保險中還規定至少必須累計繳費滿15年才能在退休后領取養老金，因此，如果我國在2020年前特別是“十二五”時期不千方百計盡快解決包括農民工在內的流動就業人員參加社會養老保險問題，那么當這一大批勞動者年老后，不僅會使他們的基本生活得不到保障，而且會大大加重未來的社會救助壓力，給政府財政、社會和家庭帶來沉重的養老負擔。
二、“十二五”時期我國已基本具備加快推進流動就業人員參加社會養老保險的制度性條件
1、 “十二五”期間我國已實施城鎮企業職工基本養老保險關系轉移接續辦法。
國務院辦公廳轉發并于2010年1月1日起施行的《城鎮企業職工基本養老保險關系轉移接續暫行辦法》，規定了凡參加城鎮企業職工基本養老保險的所有人員(包括外來流動從業人員)的基本養老保險關系可在跨省就業時隨同轉移；除了轉移個人帳戶以外，統籌基金“以本人1998年1月1日后各年度實際繳費工資為基數，按12％的總和轉移”。上述辦法較好地維護了包括外來流動就業人員在內的參加城鎮企業職工基本養老保險人員在跨統籌地區就業時的養老保險權益，提高了他們參加城鎮企業職工基本養老保險的積極性，極大地方便了人口流動過程中養老保險關系的轉移接續。
2、“十二五”期末我國新型農村社會養老保險制度將覆蓋所有農村地區。
2009年8月，國務院召開了新型農村社會養老保險試點工作會議，決定2009年先在全國10％的縣(市、區、旗)進行“新農保”的試點。2010年，溫家寶總理在《政府工作報告》中又提出該年“新農保”的“試點范圍擴大到23％的縣”。在《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十二個五年規劃的建議》中，又把我國新型農村社會養老保險全覆蓋的時間提前了5年，提出了在“十二五”期間“實現新型農村社會養老保險制度全覆蓋”的目標。按《國務院關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》，新農保的參保對象為“年滿16周歲（不含在校學生）、未參加城鎮職工基本養老保險的農村居民”，他們“可以在戶籍地自愿參加新農保”。參保人在繳納社會養老保險費時，可獲得政府補貼，有條件的村集體也會給予補助；對符合領取條件的參保人政府再全額補貼新農保基礎養老金。
3、近年來我國部分省、市進行了建立城鄉居民養老保險制度的探索。
自2008年以來，我國部分地區制定了有關本地區戶籍城鄉居民養老保險辦法。其中較有代表性的有北京市、重慶市、天津市、浙江省及鄭州市、泰州市、蕪湖市、包頭市、杭州市等政府發布的城鄉居民養老保險辦法。從上述地區實施的城鄉居民養老保險辦法看，盡管還需要進一步完善并逐漸形成全國大體統一的城鄉居民養老保險個人繳費辦法和政府補貼辦法，但其實行個人賬戶與基礎養老金相結合，規定個人繳費的標準均較低，并可自主選擇不同檔次，而且將新型農村居民養老保險實行的地方財政補貼擴大為對本地區戶籍城鄉居民的補貼。這樣既解決了本地區戶籍城鎮居民與戶籍農村居民在能否享受地方政府養老補貼待遇方面存在的矛盾，又擴大了本地區基本養老保險的覆蓋面。
三、流動就業人員參加社會養老保險擬采取 “強制參保與自愿選保相結合”的辦法
在我國基本養老保險制度的改革中，各地對包括農民工在內的流動就業人員養老保險問題雖然進行了有益探索，出現了“深圳特區模式”、“北京模式”、“上海模式”、“杭州模式”等，但至今全國仍未達成共識，形成統一的外來流動就業人員養老保險模式。有關部門曾設想對于穩定就業(從事正規就業、建立勞動關系及事實勞動關系5年以上或簽訂無固定期限勞動合同的)的農民工，可以納入現行的城鎮企業職工基本養老保險制度；對于不穩定就業(簽訂短期合同、頻繁流動以及從事各種靈活就業的)的農民工，則引入完全實行個人養老保險賬戶的過渡性辦法。
筆者根據《中華人民共和國社會保險法》的精神及我國新型農村社會養老保險制度、城鄉居民養老保險制度的發展趨勢，建議對包括農民工在內的流動就業人員參加社會養老保險最好采取“強制參保與自愿選保”相結合的辦法。對其中有用人單位并建立勞動關系的流動從業人員，應嚴格按照《中華人民共和國社會保險法》中規定的“用人單位應當自行申報、按時足額繳納社會保險費，非因不可抗力等法定事由不得緩繳、減免。職工應當繳納的社會保險費由用人單位代扣代繳，用人單位應當按月將繳納社會保險費的明細情況告知本人。” 筆者認為在“十二五”期間人力資源和社會保障部門應加強執法監督力度，與強制企業對本單位聘用并建立勞動關系的本地戶籍職工繳納基本養老保險費一樣，強制要求用人單位為本單位聘用并建立勞動關系的外來流動就業人員按規定繳納基本養老保險費。同時，企業在面對“民工荒”、“招工難”時，也不能僅僅考慮增加包括農民工在內的外來流動勞動力工資的辦法，而應首先依法為他們繳納包括基本養老保險費在內的社會保險費。
然而對城鎮無用人單位的流動就業人員(包括大量靈活就業的農民工)，如果要強制他們參加流入地的城鎮企業職工基本養老保險的話，由于他們無用人單位為其繳納基本養老保險費，因此就需要由個人繳納以就業地上年度在崗職工平均工資至少60％為基數，按約20％的比例繳納基本養老保險費。據國家統計局發布的數據顯示，2007年全國城鎮單位在崗職工年平均工資為24932元， 2008年全國城鎮單位在崗職工年平均工資為29229元 ；2010年7月，國家統計局明確將“城鎮單位在崗職工平均工資”改稱為“城鎮非私營單位在崗職工年平均工資”，2009年全國城鎮非私營單位在崗職工年平均工資為32736元。如以60％為繳費基數，按20％繳納基本養老保險費，無用人單位的流動就業人員個人需繳納的基本養老保險費1年為3928.32元，平均每月為327.36元。這并不是所有無用人單位的流動就業人員都能承受的。
假使加上他們要繳納的城鎮職工基本醫療保險費，個人繳納社會保險費的負擔就更大。現階段實施的新型農村社會養老保險或城鄉居民養老保險，雖然強化了附加在不同地區戶籍上的福祉，但隨著今后全國各地新農保在農村適齡居民中的全覆蓋和城鄉居民養老保險制度的普遍實施，它將使那些在城鎮無用人單位的流動就業人員，可以根據自身經濟收入和繳納養老保險費的能力，自愿選擇究竟是參加流入地的城鎮職工基本養老保險，還是參加戶籍所在地的新型農村社會養老保險或城鄉居民基本養老保險。當他們以后需要改變參加社會養老保險的類別時，再按統一辦法轉換接續。總之，在“十二五”時期我國應該大張旗鼓地宣傳引導更多包括大量靈活就業的農民工在內的城鎮無用人單位的流動就業人員參加適合自身情況的社會養老保險，讓他們懂得早參加社會養老保險，對自己解決“老無所依”更有利。
